行政摘要
- 隨著社會愈來愈多人養寵物及愈益關注流浪貓狗，催生不同類型動物寄養所的需求。 於城市規劃委員會(城規會)在新界接獲的「臨時動物寄養所」規劃申請亦同時急增: 由 2015 年的 5 宗升至近年每年逾 30 宗，當中 9 成獲批准，大部分均在「農業」地帶， 及集中在元朗錦田北。
- 然而，研究社在過去半年透過全面檢視近10年的規劃申請，並翻查規劃文件、衛星圖、 航拍圖及實地考察，發現近5年來(2019-2023)獲批並現時仍為有效的60個「臨 時寄養所」規劃許可中，逾半 (31 個，52%)疑似非營運狀態，佔地逾 42,000 平方米， 相當於 6 個標準足球場大小，變相成為棕地化的「假供應」。
- 至少15宗疑似非營運「臨時動物寄養所」許可，在1-2年多即被新的棕地作業許 可如貨倉蓋過，變相毋須移除填土，農地被長遠破壞。當中 10 宗前後為同一人申請， 反映他們營運棕地的真正動機。「動物寄養所」的名義，明顯成為了申請者合理化土 地破壞的新通行證。
- 按規劃文件，這31間疑似非營運「臨時動物寄養所」本可容納976隻狗和22隻貓， 由於申請人在獲得規劃許可後沒有營運，這接近千隻的流浪動物容納量頓成「假供應」。
- 不按申請中的圖則及計劃行事者比比皆是，涉嫌濫用「臨時動物寄養所」規劃申請問 題明顯，顯示城規會的把關質素成疑，而規劃署亦沒有妥善跟進申請獲批後「臨時動 物寄養所」的情況。即便如此，曾有少部分城規委員發現申請個案有疑點，在會議提醒規劃署多加留意，顯示在規劃過程中有質素的審議及公眾申述有其價值。
- 經實地考察這些「疑似非營運」臨時動物寄養所，發現只是棕地的延伸部分，擺放汽 車、玻璃金屬、建築器材或泥頭車等無關動物寄養的雜物，或是由建築或工程承辦商 等無動物寄養經驗的公司申請，抑或是空地。部分屬「相連申請」，卻不約而同地營 運棕地，亦與大片沙塵滾滾的活躍棕地相連。論周邊環境和安全，對動物福祉而言亦 不應批出規劃許可。
- 研究發現，不少個案所在地，申請人向城規會提交棕地作業用途均無功而回，而在農業地帶上申請「臨時動物寄養所」成功率達 9 成，或成為部分棕地作業者「合法」破 壞農地傾向選擇的途徑:絕大部分「臨時動物寄養所」許可，以「須在農地上繫穩寄 養所新建構物」為名，連同填土申請獲批，牽涉使用混凝土等破壞性極強的物料破壞 農地。但在填土後，建構物並無出現，部分轉為棕地用途。
- 在研究範圍內審視的申請中，漁護署均會基於申請地點的農地有復耕潛力而不支持申 請，其他政府部門亦對部分個案提出異議。但即使其他部門有所保留，規劃署在部分 申請中仍建議城規會批准，最終申請獲批後，部分成為了「疑似非營運」個案。
- 有與元朗鄉事背景人士同名者，牽涉在至少4個已批准的臨時動物寄養所申請，獲批 後填土破壞農地但沒有經營動物寄養所，其後由另一位同姓者成立的公司，轉為申請 貨倉並獲批，其董事亦與來自同一地區的元朗鄉事人士同名。而這些疑似具同一鄉事 背景者，亦在新界多處申請露天存貨、臨時貨倉等棕地用途，顯示有可能這些「臨時 動物寄養所」申請，只是發展棕地作業的其中一環，背後亦疑是集團式包辦規劃申請。
- 政府自2022年-2023年起，非但沒有收緊審批，還先後精簡審批程序，和放寬棕 地作業規劃申請門檻：
- 在2022年7月起城規會逐步實施「精簡審議」程序，將部分規劃申請捆綁處 理，2023 年 2 月起生效於「臨時動物寄養所」申請，此後 94% 的相關審核 被精簡處理，規劃署不再簡介個案和部門意見，減少了委員對個案細節的注意 力，2023 年 9 月起，甚至只是以列表形式交代再綑綁表決，審批質素再度下 降。其中一宗獲捆綁通過的，被辨識為「疑似非營運」個案，顯示精簡程序重 挫原本已欠理想的審批質素，屬「進一步的退步」。
- 值得注意的是，精簡程序不僅生效於動物寄養所的申請，潛在規劃黑洞能被越 挖越大。
- 2023年4月，規劃署建議放寬城規會控制棕地擴張的「規劃指引編號 13G」，並獲通過。新指引開放部分地區令棕地申請更易獲批，翻查文件，規 劃署選取了若干先前有「臨時動物寄養所」規劃申請獲批的地方，放寬其棕地 申請限制，其後此等地方的棕地規劃申請如露天貯物用途更易獲批。放寬後， 有申請者旋即提交物流中心申請並獲批，變相協助假借「動物寄養所」名義者， 能名正言順營運棕地。
- 總括而言，隨著社會日益關心動物權益，令各種收留流浪動物的需求激增，動物寄養所有其存在價值，但研究發現有人藉「收留動物」之名，行破壞農地及營運棕地之實， 本身極需政府加緊審批以遏止濫用。遺憾的是，隨著土地規劃政策的大旋律下，政府 卻主動瓦解餘下的城市規劃把關制度，由「提速提效」變成「提速失效」。若情況持 續惡化，這或會使動物寄養所污名化，鄉郊環境亦因棕地擴散而日益惡化，這並非愛護動物人士與社會大眾之福。
- 政策建議:
- 針對提升城規會審批質素，位於棕地範圍內或附近的臨時動物寄養所申請，審批態度應是「宜緊不宜鬆」：
- 詳細審查申請人背景以釐清申請人有否營運動物寄養所的意圖和能力;
- 對於相連的臨時動物寄養所申請，以及位處棕地作業區的臨時動物寄養所申請，採取同樣的謹慎態度;
- 對短期內曾牽涉不同土地用途種類的規劃申請，須加緊審查，以防這些 「三心兩意」的申請人透過臨時動物寄養所申請「過冷河」營運棕地;
- 有「先破壞、後發展」等棕地擴散跡象的地點、和有違例發展歷史的地 點，須採取同樣的謹慎態度;
- 須從動物寄養的需要，審慎考慮地點是否適宜營運動物寄養所，防止有 在沙塵滾滾的工地中的動物寄養所申請獲批，以保障動物福祉。
- 涉及混凝土填土的申請，應注意有可能被日後的新規劃申請蓋過，使 申請人毋須移除混凝土，對農地造成長遠破壞，城規會宜更謹慎審批。
- 針對位處新界「農業」地帶的規劃申請，城規會應立即停止2022年中起實施 的精簡審議程序，以防有問題個案因捆綁通過而被「走漏眼」。
- 針對規劃署監察及執法水準:
- 批出規劃許可後，監察申請人有否按承諾行事，如無合理辯解應撤銷規 劃許可並列入黑名單，禁止短期內再提出規劃申請;
- 在牽涉違例發展之地點，在土地未在真正意義上回復原狀前，禁止任何新規劃申請。
- 城規會及規劃署應撤回2023年中修改的規劃指引編號13G的決定，尤其是放寬曾批准動物寄養所之地方上的其他棕地作業規劃申請。
- 利用現有政策框架，善用荒廢鄉村學校及空置政府土地容納新動物寄養所，以 紓緩因收緊整體處理臨時動物寄養所規劃申請，而令真正欲營運動物寄養所者 遇到的困難。
