行政摘要
研究背景與目的
棕土自 1980 年代起在新界各區蔓延，既影響鄉郊環境、居民生活質素，亦往往違反規劃佈局與城規條例。然而政府多年來對新界棕土現況仍欠缺全面掌握，以致仍未制訂棕土政策，處理方式相當消極被動。本研究追蹤 1993 至 2017 年間的新界棕土擴張趨勢，並揀選重點個案，探討導致棕土無序擴散的原因，為有關棕土政策的公共討論提供重要基礎。
新界棕土佔地甚廣，卻在今年「土地大辯論」中被政府及土地供應專責小組貶抑其發展潛力。在「棕土優先」漸成民間土地發展共識原則的當下，此研究亦提供了最新的全港棕土面積、地理分佈及用途數據，有助評估其作為土地供應的潛力，以及重置棕土作業與發展的可行性。
研究方法
是次研究選取 1993、2003 及 2017 年三個時間點，透過地圖工具 ArcGIS、 Google Map 及 Google Earth 等，從衛星圖片及航空照片上辨識及框畫該年的棕土分佈，比較各年期的棕土面積、用途分類及地區分佈變化，追蹤擴散情況。
研究團隊按棕土場在衛星圖片上顯示的外觀特徵，分為「貨櫃場」、「露天停車場」、 「露天貯物或廢料回收」、「有蓋倉庫或工場」、「填土或已破壞土地」及「其他」 六大類；並在「露天貯物或廢料回收」類當中辨認涉及大型吊臂及吊車運作的「重型 作業」，以便評估重置棕土作業的土地需求。
研究結果
- 總面積：2017 年的棕土總面積為 1,521 公頃，比 1993 年的 792 公頃增長達 92%，即 24 年間已增加近一倍。而比較 2003 年與 2017 年的棕土分佈，新出 現的棕土達 728 公頃，佔 2017 年棕土總面積近半，顯示棕土擴散對鄉郊環境 的影響極其嚴重。
- 用途分類：增長最快的類別為「有蓋倉庫或工場」，在 1993 年時只有 139 公 頃，佔當年棕土總面積僅 17.6%，至 2017 年增長至 647 公頃，佔同年棕土總面積的 42.5%，亦是 2017 年最大的用途分類。而在 1993 年曾是第二大用途的 「貨櫃場」近年面積大幅下跌，2017 年只佔總面積的 7.9%，與近年陸路貨運量下跌的趨勢相符。
- 地區分佈：元朗區在是次研究選定的三年裡都是棕土重災區，2017 年元朗區棕 土面積達 1,072 公頃，佔同年棕土總面積的 70.5%；其次是北區，達 306 公頃 棕土，佔總面積 20.1%。比較四大主要區域在 1993 至 2017 年間的增幅，元朗 及北區的增幅均高於整體棕土增幅，分別為 100.6%及 94.9%。
- 原有規劃用途：比較城規會對土地用途的規劃分類，2017 年的棕土當中，只有 215 公頃位於「露天貯物」地帶、49 公頃位於「工業(丁類)」地帶，可視為符合原本規劃用途，僅佔總面積的 17.4%。其餘棕土有 200 公頃座落於「農業」 地帶，共 195 公頃座落於「休憩用地」、「政府、機構或社區」及「康樂」地帶，另有 195 公頃座落於住宅用地，可見棕土對房屋及社區設施的用地供應構成一定影響。
- 土地供應潛力:2017 年的棕土當中，有 1,023 公頃未納入各新發展區範圍及政府公佈的「210 多幅具房屋發展潛力用地」。這些棕土若透過適當的重置及環境修復措施，可被視為潛在土地供應來源。而較難遷入多層工廈的露天重型作 業類棕土只有 63 公頃，(佔 2017 年棕土總數的 4.1%)，預計對重置棕土所帶來的土地需求壓力不大。
個案及問題分析
- 缺乏執管權的規劃黑洞：城規會自 1991 年修訂《城市規劃條例》後陸續對新 界鄉郊地區制定「發展審批地區圖」(DPAP)，以打撃違例發展，然而部份 地區至今未有 DPAP 覆蓋，令規劃署無權執管。例如新田軍營一帶，棕土 24 年間擴張四倍至 10 公頃;鄰近上水新市鎮的梧桐河一帶，棕土面積更在 24 年 間擴張至十倍大。
- 主動改劃令違例擴張合法化：洪水橋廈村路一帶自 1993 年起已出現大片涉嫌違例經營的棕土場，然而規劃署不但未有嚴厲打撃，更在 2008 年主動將區內 36 公頃的「康樂」地帶改劃為「露天貯物」地帶，範圍內 17.8 公頃未持有效 「規劃許可」的棕土場一下子被合法化；其餘仍作「康樂」地帶內的棕土作業申請，成功獲批的比率亦由 1991 至 2007 年的 52%大增至 2008 至 2017 年間的 90%，有忽然「鬆手」之嫌。研究團隊再分析全港棕土作業「規劃許可」申請數字，均可見成功率於 2005 年起大幅攀升、2010 年批准許可的比例更達 94%，令人質疑城規會審批時欠缺準則及連貫性。
- 部門執管不力：由 2003 至 2017 年間，北區恐龍坑一帶新增棕土近 12 公頃， 即使該區其時已有 DPAP 覆蓋，並主要劃作「農業」及「綠化地帶」，仍有不少棕土場未獲規劃許可而連年擴張，完全無視法律管制。而元朗朗天路與朗屏路交界的棕土群，在 1993 至 2017 年間擴張逾五倍至 4.5 公頃，大部份均屬違例發展，範圍內曾有 31 次涉及棕土作業和填土的執管紀錄，卻只有一次處以罰款。
- 縱容先破壞後發展：新鴻基地產的子公司自 1997 年購入元朗凹頭的兩塊地皮， 並在其後容許未持有效規劃許可的涉嫌違例棕土場在其地段上發展；政府不但未予追究，更在 2007 年與新鴻基換地，使其得以發展豪宅項目「爾巒」，變相獎勵「先破壞後發展」行為，讓發展商在囤地期間賺盡豐厚租金收入。
政策建議
面對棕土無序擴散至 1,521 公頃，研究團隊重申政府應以「棕土優先」作為土地供應的主導原則，優先利用生態已遭破壞的棕土，避免發展波及其餘新界農地。政府須堵塞規劃漏洞，並應透過《收回土地條例》收回屬私人業權的棕土，透過合適的重置、 發展及環境修復政策，全面重整新界鄉郊規劃、釋放土地資源、改善市民整體的居住質素。
短期措施(1-2 年內)：立即進行棕土凍結調查，詳細紀錄全港棕土現狀及產業需求， 作為日後收地及重新安置棕土作業的基線資料，並對違規棕土場加強執法，以控制棕土擴張；城規會亦應公開審批「規劃許可」過程、準則及理據，讓公眾監察。
中期措施(3-6 年內)：修訂《城市規劃條例》，加重違例棕土場的罰則；制訂 DPAP 覆蓋全新界地區，令執法權延伸，全面堵截棕土擴散。
長期措施(3-10 年內)：運用使用率極低的新田購物城、未有規劃用途的「已關閉堆 填區」等合共 211 公頃土地，用作策略重置棕土作業。成立「棕土復修基金」，透過 「基本工程儲備基金」撥款及違例發展的罰款收入，支付政府收回棕土後修復環境的開支。